Tekst Erik Schrijvers
Impact: een discussie met een open eind
De WRR brengt adviezen uit aan regering en parlement. Hij kijkt daarbij naar ontwikkelingen die de samenleving op de lange termijn kunnen beïnvloeden. Ook wijst hij de regering op tegenstrijdigheden en verwachte knelpunten, formuleert hij probleemstellingen over grote beleidsvraagstukken, en stelt hij beleidsalternatieven voor. Sinds 1972 publiceerde de WRR ruim 100 rapporten. De vraag is wat daarmee is gebeurd. Zijn ze opgevolgd, hoe en bij wie precies? En kan de WRR daarop invloed uitoefenen?
"Doorwerking is niet vanzelfsprekend en vaak diffuus van aard."
Doorwerking
De impact van adviezen wordt in beleidskringen ook wel ‘doorwerking’ genoemd: doet de ontvangende partij iets met een advies? Bij WRR-adviezen ligt dat nog wat ingewikkelder, want die zijn vaak ongevraagd. Dat wil overigens niet zeggen dat de buitenwereld er niet op zit te wachten. Veel ongevraagde adviezen, bijvoorbeeld over de financiële sector, hebben een doorwerking gekregen, al loopt die doorwerking overwegend via een veelheid van partijen. Maar ook bij gevraagde adviezen, zoals recente rapporten over de publieke rol van banken, de houdbaarheid van de zorg of kunstmatige intelligentie, is doorwerking niet vanzelfsprekend en vaak diffuus van aard.
In 2001 werd de WRR voor het eerst extern geëvalueerd. De raad zei toen dat het bij de doorwerking van zijn adviezen ”nauwelijks mogelijk is tot een ander dan casuïstisch oordeel te komen. Ieder rapport heeft een eigen "omgeving" en een eigen geschiedenis waarin toevalligheden een grote rol spelen. Een rapport wordt gebruikt, soms misbruikt, en in andere gevallen weer bewust genegeerd. Het ene rapport heeft een direct effect; bij andere is het trager en diffuser.” Hoewel die observatie waarschijnlijk terecht is, valt over doorwerking wel iets meer te zeggen.
“Denk aan de inhoud van het regeringsbeleid, de organisatie of de instrumenten ervan.”
Typen en niveaus van doorwerking
Om te beginnen is er het niveau waarop de doorwerking plaatsvindt. Denk aan de inhoud van het regeringsbeleid, de organisatie of de instrumenten ervan. Een goed voorbeeld van politiek-bestuurlijke doorwerking is het rapport Minder pretentie, meer ambitie (2010). Hierin pleit de WRR ervoor de ontwikkelingssamenwerking te professionaliseren en te richten op een beperkt aantal landen. Het kabinet-Rutte I legde in het regeerakkoord vast deze veranderingen door te zullen voeren en het WRR-advies daarbij als leidraad te gebruiken. Een directer verband tussen advies en beleidswijziging is nauwelijks denkbaar. Een ander voorbeeld is De publieke kern van het internet (2015), dat ertoe leidde dat de bescherming van basisprotocollen van het mondiale internet een doelstelling werd van het buitenlandbeleid.
“Rapporten plaatsen maatschappelijke ontwikkelingen in een nieuw daglicht.”
Ook op het niveau van de organisatie van het overheidsbeleid of de instrumenten ervan kunnen rapporten doorwerken. Bij WRR-adviezen draait het daar niet in eerste instantie om. In de rapporten reikt de raad nieuwe kennis en concepten aan, wanneer het beleid op onjuiste of achterhaalde aannames is gebaseerd. Of wanneer zich ontwikkelingen voordoen die vragen om beleid, omdat ze de Nederlandse samenleving diepgaand beïnvloeden. Rapporten plaatsen maatschappelijke ontwikkelingen in een nieuw daglicht en geven daarmee richting aan nieuw beleid. Een radicale variant van deze ‘verlichtingsfunctie’ is een verandering van het beleidsparadigma. Denk aan het rapport Samenleven in verscheidenheid (2020), waarin de raad voor een duidelijke kanteling van beleid pleitte. In een dynamische en diverse migratiesamenleving is niet langer de ‘integratie’ van specifieke migrantengroepen het grote beleidsvraagstuk, maar het ‘samenleven’ van alle burgers: migranten én niet-migranten.
“In enkele gevallen ontwikkelt de raad zelfs praktische instrumenten.”
Hoewel de WRR vooral adviseert over de richting van het beleid, doet hij soms ook aanbevelingen over de inrichting ervan, om aanschouwelijk te maken wat de praktische gevolgen van zijn analyse zijn. In enkele gevallen ontwikkelt de raad zelfs praktische instrumenten. De zogenoemde ‘doenvermogentoets’ en bijbehorende ‘tools’ die voortkomen uit het rapport Weten is nog geen doen (2017) zijn een mooi voorbeeld van hoe de WRR ook na publicatie van een adviesrapport betrokken blijft bij de implementatie van beleidsaanbevelingen.
“De regering is de voornaamste adressant van de adviezen.”
Doorwerking bij wie
Interessant is ook bij wie doorwerking plaatsvindt. Uit de taakomschrijving van de WRR blijkt zonneklaar dat de regering de voornaamste adressant van de adviezen is. In de kabinetsreactie is te lezen hoe de adviezen de beleidspraktijk beïnvloeden. Soms komt uit die reactie een onmiddellijk effect naar voren, soms ook is de reactie defensief of zelfs afwijzend. De kabinetsreactie wordt besproken in de Tweede Kamer, maar ook op andere momenten komen WRR-adviezen daar aan de orde. Adviezen dienen eveneens om het bredere parlementaire debat te ondersteunen en op scherp te stellen. Adviezen keren daarnaast terug in de beleidsstukken van departementen, toezichthouders en uitvoeringsorganisaties en in onderzoeken van de planbureaus en statistieken van het CBS. Zo zijn de aandacht voor brede welvaart en vermogensongelijkheid te herleiden tot WRR-adviezen.
“Steeds vaker vinden, vertaalde, rapporten internationaal hun weg.”
Doorwerking vindt ook plaats buiten Den Haag. Gemeenten gingen aan de slag met de WRR-policy brief Geen tijd te verliezen over de opvang van asielzoekers (2015). Werkgevers- en werknemersorganisaties bespraken adviezen als De robot de baas. De toekomst van werk in het tweede machinetijdperk (2015) en Het betere werk (2020). Steeds vaker vinden, vertaalde, rapporten bovendien internationaal hun weg, bijvoorbeeld naar het Europese Parlement, de ambassades of de permanente vertegenwoordiging in Brussel.
“Media-aandacht is een belangrijke factor bij de doorwerking van adviezen.”
Ten slotte vinden veel WRR-rapporten hun weg via het publieke debat. Media-aandacht is een belangrijke factor bij de doorwerking van adviezen. Vaak vernemen beleidsmakers voor het eerst van de inhoud en relevantie van een rapport via de (sociale) massamedia, waarna het thema vervolgens een plek krijgt op de agenda van politiek en bestuur.
Adviezen kunnen dus op verschillende niveaus doorwerken bij verschillende partijen. Soms is hun werking daarbij direct via de kabinetsreactie of het parlementaire debat en soms ook indirect, en vaak ook langzamer, via andere partijen. En hoe langer die opvolging op zich laat wachten, en hoe indirecter dat proces verloopt, des te lastiger het is om een verband te leggen tussen de boodschap van het oorspronkelijke rapport en de conclusies die daaraan worden verbonden. Hoe opereert de WRR in dit proces, welke invloed proberen medewerkers daarop uit te oefenen en met welk effect?
Goede rapporten spreken niet langer voor zich
In de eerste kwart eeuw van zijn bestaan was de heersende gedachte bij de WRR dat goede adviezen voor zich spreken en na publicatie weinig toelichting nodig hebben. Die gedachte werd vergemakkelijkt door de korte lijnen tussen de raad, de politiek en de departementen, door partijlidmaatschappen en benoemingen van oud-ministers en topambtenaren. Het paste in een tijd van nauw samenwerkende elites, onomstreden wetenschappelijk gezag en lijdzame burgers.
“De band tussen politiek, wetenschap en samenleving verzwakte.”
Deze situatie veranderde rond de eeuwwisseling, toen het electoraat begon te zweven en de band tussen politiek, wetenschap en samenleving verzwakte. De WRR droeg zijn adviezen toen al wat actiever uit, maar nog altijd voornamelijk “in de circuits van ministers en (top)ambtenaren”. De eerdergenoemde externe evaluatiecommissie beval aan ook “de indirecte route van aandacht vragen via de massamedia” meer te bewandelen. En de maatschappelijke discussie over WRR-rapporten te bevorderen en begeleiden. De media werden zo een belangrijk kanaal om adviezen onder de aandacht te brengen. Zowel bij de politiek, waarmee een steeds minder vanzelfsprekende band bestond, als bij partijen in de samenleving. Dat laatste sloot naadloos aan bij de toenmalige analyse dat centraal bestuur had plaatsgemaakt voor netwerken van actoren wier betrokkenheid nodig was om beleid te maken en uit te voeren (van government naar governance).
“Er was meer nodig om goede adviezen voor het voetlicht te krijgen.”
Bovendien was de omgeving competitiever geworden. De WRR concurreerde om de aandacht met andere adviesraden en de planbureaus. Een steeds groter aantal organisaties en afdelingen binnen organisaties hield zich bezig met advies en strategie. Zo riepen de departementen strategische eenheden en kennisdirecties in het leven. Er was meer nodig om goede adviezen voor het voetlicht te krijgen.
“Meer verschillende producten.”
In de tweede kwart eeuw nam de WRR de formule van langdurige adviestrajecten en soms dikke adviesrapporten onder de loep en begon hij meer verschillende producten te ontwikkelen, om beter de aandacht op zijn adviezen te kunnen vestigen en een gevarieerder publiek te bedienen. Naast rapporten kwamen er zelfstandige verkenningen, policy briefs, factsheets, infographics, podcasts, filmpjes en minicolleges. De traditionele lezing gevolgd door de overhandiging van het rapport aan een bewindspersoon maakte plaats voor multimediaevenementen. En projectgroepen organiseerden steeds vaker bijeenkomsten rond hun onderzoek en raadpleegden tientallen zo niet honderden voor het advies relevante partijen, zodat er bij de afronding al een geïnteresseerd publiek voor was. De band met de politiek werd daarbij door de raad opnieuw aangehaald met rondes langs bewindspersonen, partijvoorzitters en met gesprekken met de premier en (een deel van) het kabinet in zogenoemde Catshuissessies.
“Het proces na publicatie is veelzijdiger en intensiever geworden.”
Meten en weten
Het proces na publicatie is dus veelzijdiger en ook intensiever geworden. De WRR blijft vaak nog lang – jaren soms – in gesprek met partijen die met het advies aan de slag gaan. En tegelijkertijd anticipeert hij tijdens het schrijven veel meer dan voorheen op het veld waarin de adviezen gaan landen. Interessant is dat de route die rapporten daarbij afleggen, in Den Haag en daarbuiten, steeds beter te volgen is, door de digitale sporen die we als samenleving nalaten. Naast de traditionele kabinetsreactie en de – inmiddels digitale – knipselkrant is bekend hoe vaak rapporten of concepten als ‘migratieachtergrond’ of ‘doenvermogen’ worden genoemd in de Kamer en door welke partijen. Ook zijn er statistieken van nieuwsberichten, downloads en het bezoek van de website en individuele webpagina’s. Dat de route die adviezen na publicatie afleggen steeds beter te volgen is, kan de suggestie wekken dat de opvolging van die adviezen steeds beter te beïnvloeden is. Toch is dat maar beperkt het geval.
“Het blijft gissen hoe nieuwe rapporten precies zullen landen.”
Om te beginnen is de wereld een stuk onoverzichtelijker geworden. Dat heeft de receptie van rapporten een stuk minder voorspelbaar en vanzelfsprekend gemaakt dan in de beginperiode van de WRR. En hoewel uit de landing van eerdere rapporten zeker lessen zijn te trekken, blijft het gissen hoe nieuwe rapporten precies zullen landen. De toekomst laat zich nu eenmaal lastig voorspellen. WRR-adviezen komen bovendien terecht in een politieke context, die voortdurend verandert. Sommige rapporten blijken achteraf bezien een perfecte timing te hebben of komen tot stand in samenwerking met andere gezagvolle instanties. Voorbeelden zijn de verkenning Eigen schuld? Een gedragswetenschappelijk perspectief op problematische schulden (2016), die tot stand kwam in afstemming met de Algemene Rekenkamer en de Ombudsman, en het rapport Toezien op publieke belangen. Naar een verruimd perspectief op rijkstoezicht (2013), waarbij de Inspectieraad betrokken was. Tegelijkertijd is wetenschappelijke beleidsadvisering geen spel om de macht, het zijn de probleemanalyses die ertoe doen en die zijn niet altijd bij iedereen even welkom, zoals de WRR meer dan eens heeft ervaren. Denk aan de boodschap in 2007 dat de Nederlandse identiteit geen vaststaand gegeven is. Maar dat maakt zulke inzichten natuurlijk niet minder waar.
“Doorwerking hangt ook af van hoe ontvangende partijen zich opstellen.”
Hiermee komt nog een ander aspect op tafel, namelijk dat doorwerking niet alleen afhangt van de inspanningen van de WRR zelf, maar ook van hoe ontvangende partijen zich opstellen. De WRR dient ervoor te zorgen dat zijn adviezen goed overkomen. Vervolgens is de vraag of de daarin verwoorde probleemanalyses ook worden gedeeld. Minimaal mag van de ontvangende partijen worden verwacht dat ze de rapporten grondig bestuderen. Wat ze vervolgens met die rapporten doen, ligt in principe buiten de invloedsfeer van de raad. In deze fase komt namelijk de politiek in beeld en wordt hoe adviezen doorwerken onderwerp van onderhandeling.
Discussie met een open eind
WRR-adviezen zijn bedoeld om regering en parlement, en andere partijen, te helpen om beter beleid te maken. Goede verhoudingen zijn daarbij cruciaal. In de eerste kwart eeuw van het bestaan van de WRR was het vanwege de nauwe band met politiek en bestuur vaak niet nodig om adviezen actief uit te dragen. In de tweede kwart eeuw heeft de raad daar veel meer in geïnvesteerd. Dit uitte zich in communicatieplannen, een uitgekiende mediastrategie, meerdere typen adviesproducten en een lange periode waarin raadsleden en medewerkers een dialoog aangaan met actoren uit het voor hen relevante beleidsveld. Deels lag hieraan een doelbewuste keuze ten grondslag om de doorwerking van rapporten te bevorderen. Maar deels ook was het nodig vanwege de verminderde partijpolitieke binding, de verplaatsing van de politiek, de rol van de media, en de concurrentie van andere deskundigen.
“Adviezen zijn meer dan alleen een verzameling geschreven woorden.”
Historicus Pieter Geyl noemde de Nederlandse geschiedschrijving ooit een discussie zonder eind, omdat het laatste woord er nooit over gesproken kan worden. Dat geldt in zekere zin ook voor WRR-adviezen en hoe zij doorwerken in de praktijk. Adviezen zijn meer dan alleen een verzameling geschreven woorden; ze zijn een vehikel om het beleid te wijzigen. Op de route die ze afleggen, valt steeds een nieuw licht te werpen, al is het maar omdat elk rapport weer anders is, er elke keer andere mensen bij betrokken zijn – zowel aan de kant van de WRR als daarbuiten –, en de grote beleidsvraagstukken waarover de WRR adviseert, een enorme diversiteit kennen.
“De doorwerking van WRR-adviezen is niet oneindig.”
Tegelijkertijd laat de geschiedenis van de WRR zien dat de doorwerking van WRR-adviezen niet oneindig is. Incidenteel is er een happy end, waarbij WRR-advies, politieke respons en implementatie samenvallen. Maar vaker verstomt na verloop van tijd de discussie en heeft de situatie een open einde. WRR-adviezen worden, om met Bruno Latour te spreken, soms snel, soms langzaam en soms ook niet, in meer of mindere mate vertaald in beleidspraktijken. Het is de taak van de WRR steeds opnieuw de kwaliteit van beleidsvorming te helpen versterken en al die maatschappelijke partijen te voeden die daar vervolgens concreet inhoud aan proberen te geven.
