Een biografie in 10 rapporten

De eeuwige jeugd van de WRR

Max Weber formuleerde ooit de these over de eeuwige jeugd van de maatschappijwetenschappen. Hij schreef (1988: 206): “Er bestaan wetenschappen waaraan een eeuwige jeugdigheid is gegund; dat zijn alle historische wetenschappen, al die wetenschappen die uit de eeuwig voortgaande cultuurstroom voortdurend nieuwe probleemstellingen toegevoerd krijgen. Bij die wetenschappen ligt de vergankelijkheid van alle, maar tegelijkertijd de onvermijdelijkheid van steeds nieuwe ideaaltypische constructies in het wezen van hun taak” (curs. red.).[1]

Deze typering van Weber is niet alleen van toepassing op de maatschappijwetenschappen, maar ook op de WRR, die steeds opnieuw te maken krijgt met zich wijzigende nationale en internationale verhoudingen. Het object van de WRR ligt niet vast, maar is aan permanente verandering onderhevig. De Nederlandse samenleving uit 1972 heeft andere kenmerken dan die van 2022. De economie en arbeidsmarkt zijn ingrijpend veranderend, evenals de samenstelling van de Nederlandse bevolking, de politieke verhoudingen, de rol van technologie, de relaties tussen burger en overheid, de geopolitieke verhoudingen, et cetera. De belangrijkste constante in het werk van de WRR is dat hij steeds opnieuw uit de maalstroom van de tijd nieuwe probleemstellingen dient te destilleren die om advisering vragen. En daarbij heeft hij sinds de oprichting de blik niet alleen gericht op de Nederlandse samenleving, maar ook op de Europese Unie en de mondiale ontwikkelingen.

De relevantie van Webers these van de eeuwige jeugdigheid kan worden geïllustreerd als we de biografie van de WRR optekenen in tien rapporten. We bespreken rapporten die typerend zijn voor een bepaald decennium en impact hebben gehad op de publieke meningsvorming en op de richting van de beleidsvorming.

Blik op Nederland

1970-1980: Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie

Een jaar na de oprichting van de WRR in 1972 leidt de olieboycot door de OPEC-landen tot de oliecrisis. Ook krijgt Nederland in de jaren zeventig te maken met economische stagnatie en de effecten van de-industrialisering. In 1973 treedt het meest progressieve naoorlogse kabinet aan – het kabinet-Den Uyl (1973-1977). Dit kabinet wil werken aan een “spreiding van kennis, macht en inkomen”. In een tijdgewricht waarin het belang van het bedrijfsleven niet hoog op de politieke agenda staat, publiceert de WRR het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (nr. 18, 1980), waarvan de voorbereiding al in 1974 is begonnen. In dit rapport stelt de raad vast dat het Keynesiaanse stimuleringsbeleid onvoldoende effectief is om Nederland uit de crisis te halen en dat de grote economische vraagstukken structureel van aard zijn en vooral aan de aanbodzijde liggen. In het rapport signaleert de WRR bovendien dat de flexibiliteit van de Nederlandse kaders te wensen overlaat; de raad spreekt van institutionele verstarring. Hierbij verwijst hij naar de werking van de arbeidsmarkt, de steunverlening aan individuele bedrijven (“een onbeheerste zaak”), de ondernemingszin in het Nederlandse bedrijfsleven (“matheid”) en de besluitvorming in de stedenbouw en ruimtelijke ordening (een “in zichzelf verstrikt stramien van coördinatiemechanismen en inspraakregelingen”).

1980-1990: Een werkend perspectief

De economische stagnatie waarvoor de WRR in de jaren zeventig waarschuwt, zet zich door in de jaren tachtig. Nederland is volgens de toenmalige premier Lubbers de zieke man van Europa. Ons land kenmerkt zich door een zeer geringe arbeidsparticipatie van vrouwen, een hoge werkloosheid en een recordaantal arbeidsongeschikten (bijna 1 miljoen in 1990). De verzorgingsstaat stagneert. De WRR publiceert in die tijd het rapport Een werkend perspectief. Arbeidsparticipatie in de jaren '90 (nr. 38, 1990), waarin het terug­dringen van de apa­thiseren­de werking van de verzorgings­staat en het ver­groten van de arbeidsparti­cipatie van burgers centraal staan. Raadslid en projectleider Hans Adriaansens maakt naam door de metafoor van de ‘trampoline’ te introduceren in plaats van het ‘vangnet’ waarin mensen duurzaam verstrikt raken. Actief bur­gerschap wordt gekoppeld aan economische partici­patie. Daarnaast beargumenteert de WRR dat, om het voorzieningenniveau van de Nederlandse verzor­gingsstaat op een adequaat niveau te kunnen handhaven, de arbeids­participatie van burgers moet worden ver­groot. Tegelij­kertijd stelt de raad dat arbeid in een geïndividualiseerde samenleving het integratiemid­del bij uit­stek is. Een grotere arbeidsparticipa­tie is daarom niet alleen goed voor de nationale gemeen­schap en de over­heids­kas, maar ook voor het zelfrespect van bur­gers.

1990-2000: Het borgen van publiek belang

In de jaren negentig treden de paarse kabinetten aan. Vooral tijdens het eerste paarse kabinet-Kok (1994-1998) is er een hoge economische groei. De werkgelegenheid groeit sterk (‘werk, werk, werk’ wordt een gevleugeld begrip) en er is internationale waardering voor ‘A Dutch Miracle’ en de prestaties van de overlegeconomie (‘het poldermodel’) die daaraan zou hebben bijgedragen. Er tekenen zich fundamentele veranderingen af in de verhouding overheid, markt en samenleving. Marktwerking en privatisering worden gestimuleerd. In 2000 publiceert de WRR het rapport Het borgen van publiek belang (nr. 56, 2000), waarin hij kritiek formuleert op marktwerking: “De [WRR] is van oordeel dat de regering de afgelopen jaren te vaak te ondoordacht en te onvoorbereid een keuze voor marktwerking heeft gemaakt”. De raad maakt daarbij een onderscheid tussen ‘maatschappelijke belangen’ – “belangen waarvan de behartiging voor de samenleving als geheel gewenst is” – en ‘publieke belangen’, waaronder de WRR die maatschappelijke belangen verstaat “welke de overheid zich aantrekt op grond van de overtuiging dat zij anders niet goed tot hun recht komen”. De behartiging van deze publieke belangen hoeft niet altijd een zaak van de overheid te zijn, maar zij houdt wel de eindverantwoordelijkheid om te zorgen voor voldoende ‘borging’ hiervan.

2000-2010: Waarden, normen en de last van gedrag

Na de millenniumwisseling komt een immaterieel thema als ‘wat mensen bindt’ centraal te staan, evenals het vraagstuk van ‘onbehagen’ in de samenleving. De toenmalige premier Balkende is een van degenen die het debat tijdens zijn eerste kabinetsperiode (2002-2003) entameert. Processen als individualisering, financieel-economische verzakelijking, de toegenomen culturele pluriformiteit zouden mogelijk hebben bijgedragen aan het verlies aan gemeenschappelijke waarden en normen, evenals een traumatische gebeurtenis als de moord op Pim Fortuyn en uitingen van ‘zinloos geweld’. In het rapport Waarden, normen en de last van het gedrag (nr. 68, 2003) stelt de WRR vast dat pluriformiteit van waarden een wezenskenmerk is van de democratische rechtsstaat en tegelijkertijd dat de enige uitzondering daarop de waarden van de rechtstaat zelf zijn, zoals vrijheid van geloofsovertuiging, vrijheid van meningsuiting, integriteit van het lichaam en gelijkheid voor de wet. De WRR laat zien dat de principes van de democratische rechtsstaat in staat zijn om een antwoord te geven op het onbehagen van de samenleving. Wel is de raad van mening dat een ‘publieke moraal’ ten behoeve van de rechtstaat moet worden gestimuleerd en dat daarbij niet uitsluitend kan worden gerekend op de verantwoordelijkheid van de overheid. Burgers, organisaties en instituties zijn daarvoor ieder op hun eigen wijze verantwoordelijk.

2010-2020: Weten is nog geen doen       

Het tweede decennium van de eenentwintigste eeuw staat lange tijd in het teken van de financiële crisis van 2008/2009 en de economische gevolgen daarvan. Er vinden substantiële bezuinigingsoperaties plaats, in het bijzonder tijdens het kabinet-Rutte II (2012-2017). Daarnaast treden opnieuw veranderingen op in de verhouding tussen markt, overheid en samenleving. Stonden deze eerst in het teken van een meer terughoudende rol van de overheid en een sterkere rol van de markt, nu wordt een groter beroep gedaan op de samenleving. In zijn eerste troonrede in 2013 kondigt koning Willem Alexander aan dat dat de verzorgingsstaat verandert in een ‘participatiesamenleving’: een samenleving waarin burgers meer verantwoordelijkheid nemen voor hun eigen leven en actief bijdragen aan de maatschappij, bijvoorbeeld door informele zorg, vrijwilligerswerk en andere burgerinitiatieven. Met andere woorden: de overheid vraagt van burgers een grotere zelfredzaamheid. In het rapport Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op zelfredzaamheid (nr. 97, 2017) vraagt de WRR aandacht voor het belang van niet-cognitieve vermogens van burgers, zoals een doel stellen, in actie komen of om kunnen gaan met verleiding en tegenslag (‘doenvermogen’). De raad laat zien dat de verwachtingen van de overheid over de zelfredzaamheid van burgers vaak niet realistisch zijn. Hij ontwikkelt een doenvermogentoets waarvan de hoofdvraag luidt: gaat de regeling uit van realistische assumpties over de mentale belastbaarheid van burgers?

Niet met de rug naar Europa en de wereld

De ontwikkelingen in Nederland staan vanzelfsprekend niet op zichzelf. Deze spelen zich af in zowel een Europese als een mondiale context. Ook die is in de loop der jaren sterk aan verandering onderhevig. Dat betekent dat Nederland zich moet verhouden tot deze dynamiek. Een constante in het werk van de WRR is dat hij, ook in perioden waarin de belangstelling voor Europa en voor geopolitieke ontwikkelingen daarbuiten (zeer) gering is, daarvoor structureel aandacht is blijven vragen.

1970-1980: Europese Unie

De WRR is al vanaf het begin op de wereld buiten Nederland gericht. In zijn allereerste rapport Europese Unie (nr. 1, 1974) signaleert de raad dat verdere Europese integratie van grote betekenis is voor de toekomst van de Nederlandse samenleving. De Europese integratie is na 1945 ingezet om herhaling van de twee desastreuze wereldoorlogen te voorkomen en de welvaart te verhogen. Waar de totstandkoming van de Europese Unie tot dan toe vooral wordt gezien als een technisch-economisch vraagstuk, pleit de WRR ervoor de bredere maatschappelijke consequenties voor Nederland nader te verkennen. Argument hiervoor is de overheersende rol van andere landen van de Europese gemeenschappen in combinatie met de uiterst geringe invloed van Nederland op het “wereldgebeuren”. Met het vooruitzicht van een Europese Unie en monetaire eenwording met aanzienlijk minder nationale manoeuvreerruimte, is het volgens de WRR zaak voor de regering “om zich te bezinnen op de verdere ontwikkeling van de Europese integratie”. De WRR beveelt een breed samengestelde commissie aan, die de minister van Buitenlandse Zaken hierover kan adviseren. Deze commissie wordt ook daadwerkelijk ingesteld.

1980-1990: De onvoltooide Europese Integratie

Groeiende economische concurrentie vanuit de Verenigde Staten, Japan en de nieuwe geïndustrialiseerde landen, zijn in de jaren tachtig aanleiding om wederom over de Europese integratie te adviseren. Die stagneert terwijl de Nederlandse belangen daarbij onverminderd groot zijn. De WRR onderstreept in het rapport De onvoltooide Europese integratie (nr. 28, 1986) nogmaals het belang van het voltooien van de Europese integratie en pleit voor een offensief Europees industrie- en technologiebeleid en een meer marktconforme opzet van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. De ‘vierde bestuurslaag’ in Brussel zou zich hierdoor verder uitbreiden, wat vraagt om meer controle door het Europese Parlement. Ook in Nederland zelf moet volgens de WRR de politieke besluitvormingsstructuur worden aangepast aan de steeds grotere rol van Europa, met voorop de instelling van een vaste Kamercommissie voor EG-zaken. Nederland kan en moet niet met de rug naar Europa staan.

1990-2000: Stabiliteit en veiligheid in Europa

Met de val van de Berlijnse muur en de ineenstorting van de Sovjet-Unie maakt de dreiging van een grootschalig conflict in de jaren negentig plaats voor een “onzeker geheel van interstatelijke betrekkingen”. In Midden- en Oost-Europa laaien conflicten op, die de NAVO op de proef stellen, te meer nu de directe Amerikaanse betrokkenheid bij veiligheidskwesties in Europa geringer is. Dit soort ‘sterke fragmenterende tendenties’ roept de vraag op hoe de Europese Unie greep kan krijgen op de veiligheid in de regio. Het bevorderen van de binding binnen Europa vormt een belangrijke sleutel naar een stabiel en veilig Europa, zo concludeert de WRR in het rapport Stabiliteit en veiligheid in Europa. Het veranderende krachtenveld voor het buitenlands beleid (nr. 48, 1995). Door een ‘kerngroep’ te vormen onder leiding van Duitsland en Frankrijk kan de Europese Unie haar politieke handelingsvermogen versterken. En Nederland moet aan die kerngroep meewerken.

2000-2010: Europa in Nederland

Wanneer de Europese Unie erin lijkt te slagen haar positie te versterken, brengt dit ook nieuwe uitdagingen met zich mee. De WRR adviseert in het eerste decennium van de eenentwintigste eeuw over de beoogde uitbreiding van de Unie en de vraag hoe deze voldoende slagvaardigheid kan behouden. Maar bovenal speelt de afkalvende steun van de Nederlandse bevolking, die in het referendum van juni 2005 het Europees Grondwettelijk Verdrag afwijst. In het rapport Europa in Nederland (nr. 78, 2007) adviseert de WRR hoe Europa in Nederland inhoudelijker, zichtbaarder en vooral politieker te maken valt. Europa is te lang een zaak geweest van goed geïnformeerde diplomaten, specialisten, politici en belanghebbenden en moet ook een Europa van burgers kunnen worden. De discussie moet niet gaan over meer of minder Europa maar over de vraag welk Europa burgers willen. Een grotere rol van de minister-president, grondwettelijke waarborgen en ‘preferenda’ moeten daartoe bijdragen.

2010-2020: Veiligheid in een wereld van verbindingen

In de jaren tien verslechtert de veiligheid in en rond Nederland. Het neerschieten van vlucht MH17, de komst van vluchtelingen, de strijd in Syrië en Irak, en terroristische dreigingen maken duidelijk dat veel brandhaarden in de wereld directe of indirecte impact hebben op Nederland. Daarbij komen steeds vaker ook cyberdreigingen vanuit landen als Rusland, China en Noord-Korea, die kernprocessen van de Nederlandse samenleving raken. In het rapport Veiligheid in een wereld van verbindingen. Een strategische visie op het defensiebeleid (nr. 98, 2017) trekt de WRR de conclusie dat veiligheid niet meer kan worden gevonden in de verschansing tegen agressie van buitenaf, maar beleid vereist dat berust op inzicht in de vele verbindingen tussen ‘binnen’ en ‘buiten’. De raad bepleit een geïntegreerde veiligheidsstrategie die zowel de interne als de externe veiligheid beoogt te borgen en de instelling van een Algemene Raad voor de Veiligheid (ARV) en een Planbureau voor de Veiligheid, om Nederland strategisch te equiperen voor de (toekomstige) geopolitieke situatie. Deze boodschap is anno 2022 nog steeds actueel gezien de aanhoudende cyberaanvallen, de internationale afhankelijkheden waarmee de pandemie ons confronteert en de oplopende spanningen tussen Rusland en de NAVO.

Het verstaan van de tekenen van de tijd

Deze biografie in tien rapporten laat zien dat de WRR in de vijftig jaar van zijn bestaan niet achter de waan van de dag heeft aangelopen, maar erin geslaagd is om – vaak tegen de politieke en maatschappelijke tijdgeest in – nieuwe beleidsopgaven te formuleren, nieuwe perspectieven voor nationaal en internationaal beleid te schetsen, actuele kwesties te relativeren en soms ook het beleid in instrumentele zin te helpen. Daarvoor heeft de WRR, in de woorden van Max Weber, nieuwe ideaaltypische constructies aangereikt. Ideaaltypen beogen de centrale kenmerken van een fenomeen te duiden. Sommige van die duidingen hebben een vaste plek verworven in het idioom van politiek-bestuurlijk Nederland (structuurbeleid voor de industrie; borgen van publiek belang; van vangnet naar trampoline; veiligheid in een wereld van verbindingen) en sommige zelfs in het alledaagse spraakgebruik (doenvermogen). Vaak is dat niet vanzelf gegaan. Een goed rapport heeft een “incubatietijd van Creutzfeld Jacob-achtige proporties”, zo heeft een oud-raadslid ooit betoogd. Maar in het verstaan van de tekenen van de tijd schuilt de eeuwige jeugd van de WRR.